摘 要：为顺应国际职业技能培训发展趋势，应对英国脱欧后技术技能人才短缺的困境，2021—2022年，英国政府先后颁布《就业技能白皮书》《技能和16岁后教育法案（2022）》等政策文件，进行了英国职业技能培训史上具有里程碑意义的改革，其核心是探索雇主参与决策新模式，试点组织开展地方技能提升项目，拓展紧缺技能人才培养路径，转变评估和问责理念，提升职业技能培训质效，确保为每个人提供终身技能保障，满足当地行业企业发展需求，服务国家发展战略。英国职业技能培训改革的新理念和新举措为我国推动职业技能培训高质量发展、促进技能型社会建设、增强职业技能培训适应性、服务技能强国战略提供了借鉴。
关键词：英国；职业技能培训；终身技能
2022年1月，人社部副部长汤涛指出，我国职业技能培训面临技能人才培养不适应产业转型升级和技术进步的要求；“就业难”和“招工难”两难并存，重点就业群体的就业能力与用人单位需求存在差距；技能培训基础能力薄弱，培训供给能力不足，培训的针对性、实效还需要进一步提高等一些新的挑战。为满足国家建设技能型社会的需要，提升劳动者就业创业能力，2021年12月，我国首次发布了国家级职业技能培训专项规划——《“十四五”职业技能培训规划》，提出健全完善终身职业技能培训体系、提升职业技能培训供给能力、提高职业技能培训质量等重点工作任务。为了为每个人在各个阶段提供终身技能保障，促进所有人提高技术技能、获得更好的工作，提高企业生产力，支持国家经济复苏和重建，2021年，英国政府发布了《就业技能：终身学习以获得机会、促进发展》（以下简称《就业技能白皮书》）。2022年4月，英国政府颁布了《技能和16岁后教育法案（2022）》（以下简称《法案》），推进英国终身职业技能培训改革，进行了英国职业技能培训史上具有里程碑意义的改革。本文对英国职业技能培训改革的一系列新举措进行深度探究，并思考其对推动我国职业技能培训高质量发展的启示。
一、改革的背景
1.国际组织呼吁各国持续推进终身职业技能培训
终身职业技能培训是应对人类面临的科技、产业、就业市场、人口变化等多重挑战的关键。2020年，联合国教科文组织发布的题为《拥抱终身学习的文化》的报告提出，建立全球性的学习生态系统，在2050年之前建成终身学习型社会，为所有在知识学习及技能培训上有需求的人提供机会。2021年，经济合作与发展组织发布的《2021技能展望：终身学习》提出，随着全球化及数字化时代的到来，劳动力市场对人才的需求也在快速发生着变化，需要人们在整个生命周期不断学习加以应对。因此，各国应该关注终身职业技能培训，完善认证和保障体系，提高培训效果，为所有劳动者提供负担得起、适应性强、可获得的终身职业技能培训机会。2022年，联合国教科文组织发布的题为《形成微证书的通用定义》的研究报告指出，在后疫情时代，随着工作环境的不断变化，工作机会不断减少，同正规的中学后教育相比，促进个人发展的终身职业技能培训的重要性日益显现，各国政府应通过教育变革对这一趋势做出积极回应。
2.技术技能人才短缺，职业技能培训质量亟待提升
英国工业战略委员会的统计数据显示，到2030年时，80％的英国劳动力当前已经走上工作岗位，随着科技的迅猛发展，就业模式正在快速变化，工作周期缩短，工作寿命延长，新的就业机会正在以令人眼花缭乱的速度出现，接受高质量的终身职业技能培训成为他们提升技能、获得更好工作的必然选择。统计表明，有价值的技能课程可以为参训者带来更高的回报，与获得普通教育学位的男性相比，具有更高技术资格（4级及以上）的男性在30岁时平均多挣5100英镑，而具有更高技术资格（5级）的女性在30岁时比拥有普通学位的女性多挣2700英镑。尽管培训提供者了解有价值的技能培训将为个人和国家经济带来良好的收益，但过度的官僚作风、缺乏准确表达当地和国家技能需求的标准，导致技能培训提供者愿意开设更容易完成、更便宜、价值更低的技能课程，而缺少提供高价值的、与雇主需求相契合的技能课程与培训的动力。调查发现，当前因为招聘不到符合岗位需求的技能人才，雇主提供的工作岗位有四分之一面临空缺，建筑业、制造业及新兴产业技能人才都存在严重短缺，空缺职位占所有空缺职位的36％—48％。此外，由于在过去20年中，英国学生在离开学校时拥有高等技术资格（即4—5级）的人太少，参加普通中等教育证书考试的学生只有33％在25岁时获得本科及以上文凭，仅有4％达到国家职业资格框架4—5级，技术技能人员的科学、技术、工程和数学（Science, Technology, Engineering and Maths,简称STEM）能力也普遍欠缺，52％的劳动力不具备工作所必需的数字技能。
3.技能指数和参训人数持续走低
一个国家劳动者的技能水平是衡量其社会生产力发展水平的重要因素，为劳动力提供有价值的职业技能培训在促进劳动者技能水平提高过程中发挥着重要作用。一般认为，在运行良好的劳动力市场中，劳动者的收入能较好地反映其带来的生产力，继续教育技能指数对职业技能培训参与者的收入增长情况进行统计，以分析随着时间推移，职业技能培训提供的技能总价值如何发生变化，这为职业技能培训对生产力的影响提供了代理衡量标准。成就者人数指数是技能指数统计范围内每个参训者的平均附加值。英国教育部以2012—2013年为基准年，基准年各项指数值定为100，从近9年统计数据来看，英国继续教育技能指数和成就者人数指数都长期呈快速下降趋势。2022年3月，英国教育部公布的统计数据显示，到2020—2021年，技能指数下降至53．6，较2012—2013年下降了46．4％；成就者人数指数降至47．3，较2012—2013年下降了52．7％。因此，近年来英国技能培训为参训者提供的技能价值出现了大幅度下降，也成为英国生产力不断下滑的原因之一。同时，英国成年人参加职业技能培训的人数也出现了持续下降，从2010—2011年的320万降到2019—2020年的170万。
二、改革的进程
为顺应国际形势，应对英国退出欧盟、新冠肺炎疫情、建设绿色经济、推进现代工业发展战略等一系列挑战和机遇，英国先后出台了一系列职业技能培训改革政策。2021年1月，英国教育部发布了《就业技能白皮书》，分5章156项条款，提出了促进16岁及以上人群参加职业技能培训的改革举措。2021年5月，英国教育部公布了《技能和16岁后教育议案（2021）》，提出了改革的基本法律框架，创建了一个适合16岁后人群的职业技能培训体系，改进了16岁后职业技能培训体系的运行方式。
2021年5月至2022年4月，英国上议院、下议院先后多次召开会议，对《技能和16岁后教育议案（2021）》进行审查。2021年10月，英国教育部发布了《技能和16岁后教育法案影响评估报告》，独立评估小组采集分析了技能指数、学习者记录、雇主技能调查、劳动力市场回报估算等大量数据，对法案面临的挑战与改革的重要性、必要性、合理性进行了整体评估，并对12项重点改革措施进行了单项影响评估。2021年11月，英国教育部发布了《技能和16岁后教育法案政策摘要说明》，对法案中涉及的地方技能提升计划、学生办公室质量评估措施、技术学院和培训机构的职责、法定继续教育干预权力等16项核心措施进行了详细说明。
经过上议院、下议院的审查，在两院就该法案的文本达成协议后，2022年4月28日，《法案》获得皇家批准，并正式颁布成为法律。《法案》分为工作技能和培训、技能培训质量、终身学习者保障、其他事项概述4个部分，包含9章，共37项条款，为《就业技能白皮书》提出的职业技能培训改革举措的实施提供了立法基础。
三、改革的主要举措
1.探索雇主参与决策新模式，将雇主需求置于技能培训的核心地位
为了改变雇主在职业技能培训中没有足够的影响力和话语权，导致技能培训与企业所需人才匹配度低、行业企业技能人才紧缺的现状，《法案》创建了雇主代表模式，通过立法将雇主对技能培训的引领置于法定地位，发挥雇主在确定地方和国家职业技能需求方面的核心作用。首先，成立雇主代表机构，将雇主嵌入技能培训的核心，吸纳全国各地的雇主、商会及技能培训团体代表成为机构成员，在确保该机构具有广泛代表性的前提下，能够以有效、公正的方式为地方和国家制定并审查国家标准及技能提升计划等，探索雇主代表机构成员协助引领技能培训的新模式。其次，成立由劳动力市场和职业技能培训专家组成的独立委员会，采集证据并分析当前劳动力市场的需求，对哪些技能和培训对经济发展最具价值，哪些技能培训课程对成年人回报率最高等问题提出建议；成立新技能和生产力委员会，借助委员会成员丰富的市场领导经验，基于收集到的证据，对促进国家和地方经济发展的技能需求进行明确并进行评估，为政府决策提供依据。最后，借鉴学徒制雇主主导制定国家标准体系的成功经验，到2030年，建立一套雇主主导的、以胜任不同职业和不同工作场所所需的专业知识和职业技能为内容的职业技能培训国家标准体系，并据此开发职业技能培训课程，设计技术资格证书。资格和考试管理局将精简对此类技术资格证书的审批流程，监管职业技能培训与国家标准相一致，确保雇主主导的标准体系贯穿不同阶段、不同区域的各类职业技能培训，为所有参加培训者掌握相关职业技能提供服务。
2.量身打造地方技能提升项目，满足当地行业企业发展需求
为深化产教融合，帮助技能培训机构和相关服务商提高服务质效，满足当地劳动力市场的技能需求，以应对与当地农村地区、社区、城镇和城市最相关的挑战和机遇，并让培训提供者专注于培训且从中获益，英国政府提供了一个改革政策框架，支持开拓地方驱动的技能提升项目。首先，试点实施“地方技能提升计划”。以雇主为核心，雇主与技能培训机构、技术学院、当地利益相关者合作，基于新技能和生产力委员会等提供的信息，研判地方当前或未来可能需要的技术技能或专业知识，根据法律要求制定“地方技能提升计划”，开发地方技能培训项目和技术资格，以确保培训机构提供的技能培训满足地方劳动力市场的需求。2021—2022年，英国政府在8个地区开展“地方技能提升计划”试点工作，评估各方合作效果，预计在3年内推广至全国各地，并定期审查和更新，经英国政府批准公布的“地方技能提升计划”方可正式实施。其次，设立国家战略发展基金，重点支持地方技能优先发展领域。英国政府设立国家战略发展基金，一方面，鼓励在继续教育学院内建立以当地优先发展领域为重点的校企合作中心，支持院校与指定行业企业雇主构建伙伴合作关系，校企合作中心通过帮助雇主了解企业新技术、新产品、新工艺，切实将培训链与产业链精准对接，从而满足企业对技术技能人才的需求，让参训者获得更好回报的同时，也推动了当地创新和生产力水平的提高；另一方面，通过在全国多个地区投资培训设施和设备升级更新、进行课程等教学资源建设、在优先发展领域提供新的服务等举措，支持雇主代表机构、独立委员会等提出的当地技能培训优先发展事项落地。最后，根据地方技能培训需求，推出劳动力行业交流、推进教学提升等旗舰项目，涵盖各地行业企业和培训机构，支持技能培训机构教学人员与行业企业员工可持续的双向交流，借调初任教师进入行业企业提升专业技能，借调行业企业骨干支持培训机构开展急需岗位的技能培训，以旗舰项目为引领，促进继续教育机构和当地行业企业建立紧密而牢固的关系，以便技能培训更好地满足当地需求，让人们不需要背井离乡就能获得更好的发展机会。
3.拓展紧缺技能人才培养路径，服务国家发展战略
为人们提供获得更好工作所需的技术技能，服务国家净零排放目标、人工智能与大数据经济、未来制造业、新兴技能等优先事项，为个人、雇主和国家带来最大收益是此次改革的目标。改革通过实施三项举措达成以上目标。第一，重点支持高水平科学、技术、工程和数学等STEM技能培训。为提供高水平的STEM技能培训，英国政府投资25亿英镑建立国家技能基金，在第一批试点的基础上，全面推广技术学院项目，重点在先进制造业、基础设施、数字和生命科学等国家优先发展领域开展高水平的STEM技能培训。在六个地区与企业合作试点举办雇主主导的数字训练营，通过雇主与培训机构共同设计持续12周至16周的数字培训项目，帮助成年人获得新的数字技能。为工作中需要基本数字技能的成年人引入了数字权利项目，支持他们根据雇主支持的国家标准免费获得新的数字技能资格。第二，建设高素质教师队伍，支持高技能人才培养。加大资金投入，创建全国性的一站式“为继续教育而教”信息平台，开通专用的热线电话，为潜在的教师提供继续教育教学计划、培训奖学金、空缺职位等进入教学岗位所需的一切信息，为潜在教师提供教学“尝试”的机会，引导有行业经验和技能的毕业生走上技能培训岗位。制定一套雇主主导的继续教育教学标准，以此为基准，以世界技能卓越中心项目、技术技能大师项目等高水平教师培养项目为依托，以国家和地方优先事项为重点内容，以专家为主导，以同行支持为基础，为每一位教师提供可持续的、量身打造的专业发展机会。第三，立法建立更高效、更灵活的终身贷款体系来资助高级技能培训。2021—2022年，引入资助模块化高质量技能培训的试点，针对没有高级（即3级）资格的成年人提供9500万英镑的贷款资助，鼓励获取4级和5级高等技术教育资格。设立国家共同富裕就业和技能基金，资助针对当地实际定制的技能培训和就业计划，帮助弱势群体获得有价值的技能和更好的工作。逐步为符合国家标准的技术技能培训、开展学分转移的培训机构和高等技术技能课程优先提供终身贷款，资助各类成年人终身有机会获取更高级技术教育资格。
4.转变评估和问责理念，提升技能培训质效
改革评估与问责制度，引入新的绩效指标，关注雇主核心作用的发挥情况，关注技能培训对个人技能提升及获得更好就业机会的支持程度、对当地和国家技能需求的满足度，以结果和产出为导向，减少对过程的关注，更多地关注技能培训的有效性及其取得的成果，以有效的评估、问责和干预为所有人提供终身技能保障。第一，赋予学生办公室根据学习者成绩评估技能培训机构质量的权力。技能培训机构是提供技能培训服务的最大供应商，为成人职业技能培训做出了巨大贡献。学生办公室通过参考学习者在该机构修读课程后继续修读此类课程、修读相同或类似级别其他课程的情况，参考获得机构颁发奖励的学习者凭借该奖励找到对口工作的情况等衡量学习者成绩，确定最低预期水平，不定期予以公布，并据此进行评估，对评估结果低于或接近最低质量要求的培训机构进行监管和问责。第二，引入新的问责结构，确保培训机构有一个连贯一致的联合问责制度。侧重技能培训在应对地方和国家技能需求方面采取的灵活举措和创新成果，明确规定“好”培训的标准，遴选高质量的培训机构提供技能培训，将问责重点放在确保雇主和学习者能够获得高质量的体验上。同时，完善培训机构内部风险评估和质量保证体系，鼓励培训机构加强培训内容审查，引导培训机构对地方和国家优先事项予以关注，更好地满足学习者和雇主的技能需求。同时，为教育大臣引入新的权力，以便在培训机构无法提供高质量培训时及时进行干预。第三，严肃查处和干预作弊事件。《法案》规定，任何人或组织代表学生完成全部或部分作业、考试，或向学习者提供与作业、考试相关的材料等相关服务，即属犯罪；任何人或组织向学习者宣传相关服务，即属发布相关服务广告犯罪，无论哪种犯罪都将受到相应的起诉和惩罚，调查和起诉工作将分别由警方和皇家检察署负责。接受服务的学习者由就读的培训机构或院校处理。政府通过强力干预，避免损害培训系统声誉、贬低其他学习者的努力，维护技能培训诚信，保护学习者免受欺诈，从而为提高技能培训质量提供保障。
四、结论与启示
1.加强终身职业技能培训顶层设计，推进技能型社会建设
为应对成年人面临严重的失业危机、行业企业技术技能人才短缺、终身职业技能培训质量不佳等问题，英国制定了《就业技能白皮书》，颁布了《法案》，构建了为各类人群提供终身职业技能培训的保障体系，通过持续推进终身职业技能培训，促进参训者提高职业技能。2022年5月1日，我国新修订的《中华人民共和国职业教育法》开始实施，新法中明确提出要建设技能型社会，建立健全服务全民终身学习的现代职业教育体系。首先，我国应加强顶层设计，出台终身职业技能培训发展政策文件，明确终身职业技能培训“办什么事”“怎么办”“办成什么样”等焦点问题，切实保证政策举措的针对性、可行性和有效性，增强职业技能培训发展的内生动力，为终身职业技能培训发展提供行动指引。其次，应进一步健全终身职业技能培训制度，制定终身职业技能培训国家标准，明确职业技能培训机构准入条件，建立职业技能培训资金投入和监督管理机制，完善以职业技能培训成果为导向的质量考核及问责制度，建立终身职业技能培训一体化管理系统。同时，应进一步完善现代职业教育体系，推进不同类型教育横向融通，通过建设国家学分银行，深化1+X证书制度，制定国家资历框架，实现各类人群学习成果的积累和转换，推动全民终身职业技能培训体系的构建，优化技能人才供给结构，为终身职业技能培训增值赋能，持续推进技能型社会建设。
2.精准对接行业企业需求，增强职业技能培训
适应性服务行业企业需求、促进地方经济社会发展和产业转型升级是职业技能培训的价值所在，也是切实提高终身职业技能培训影响力和社会认可度的关键，而充分发挥行业企业的主导作用、对接行业企业需求是终身职业技能培训高质量发展的前提。英国职业技能培训借鉴现代学徒制改革将雇主置于学徒制的“驾驶席”上的成功经验，以雇主为核心，创建了雇主代表模式，建立雇主主导的国家标准体系，以国家标准为引领，开发了技术资格证书，试点实施“地方技能提升计划”，以满足当地劳动力市场的技能需求。为发挥我国行业企业在职业技能培训中的重要作用，2018年5月，国务院在《关于推行终身职业技能培训制度的意见》中提出，要充分发挥企业主体作用，全面加强企业职工岗位技能提升培训；2021年12月，人社部等四部门发布的《“十四五”职业技能培训规划》明确提出，要构建以企业为主体的职业技能培训体系，引导劳动者根据社会需要和个人需求积极参与职业技能培训。但从《“十四五”职业技能培训规划》背景部分及其他相关研究来看，我国行业企业在技能培训中发挥的作用仍然不够，配套措施还需要进一步加强。借鉴英国的经验，我国应进一步推进职业技能培训供给侧改革，发挥行业企业在职业技能培训中的主导作用，提高行业企业参与职业技能培训标准和规划制定、培训课程和师资队伍等培训资源建设，退役军人、农村转移劳动力、下岗失业人员等重点群体职业技能提升计划，地方及国家优先支持重点培训项目制定与实施的主动性和积极性，坚持面向市场、产教融合，探索具有区域特色、地方特征的产训合作路径，促进培训链、人才链与产业链、企业链有机衔接，推动产训深度融合和共生发展，提高职业技能培训的供求匹配度、产业适配度，增强职业技能培训的适应性。
3.增强职业技能培训的灵活性与有效性，服务技能强国战略
在《法案》公布的当天，英国政府网刊发的题为“职业技能法案成为法律”的文章指出，新法律将改变英国职业技能培训的格局，确保每个人都能获得他们需要的职业技能，从而获得一份更有价值的工作。《法案》和《就业技能白皮书》中的一系列改革举措较好地诠释了这一理念｡2022年4月，我国教育部召开会议指出，2022届高校毕业生规模首次突破千万，受就业结构性矛盾突出､经济下行压力加大等多重因素影响，今年毕业生就业形势更加严峻复杂，其困难程度甚至超过2020年｡相关统计显示，截至4月17日,今年全国高校毕业生去向落实率为23．61％，低收入家庭等重点群体去向落实率为21．47％。同期，中国就业培训技术指导中心对全国102个定点监测城市公共就业服务机构的数据进行了分析，形成了“‘最缺工’的100个职业排行”，生产制造业、服务业成为“最缺工”的两个行业，这两个行业“最缺工”的职业均达到了36个。人社部预计，到2025年，我国制造业十大重点领域人才需求缺口将近3000万人，缺口率高达48％。未来我国“就业难”和“招工难”两难并存的局面短期内无法解决，这不仅影响到就业这一民生福祉，也关乎经济社会发展和国家未来。为破解就业结构性矛盾，我国应进一步深化职业技能培训改革，增强职业技能培训的灵活性和有效性。首先，在培训内容上，推动职业技能培训内容与行业企业标准、职业标准、岗位技能要求精准对接，加强ＳＴＥＭ技能、数字技能、新技术和新职业培训，为参训者就业和未来发展奠定基础。其次，在培训资源和方法上，大力开发模块化在线课程、职业技能工具包、活页式与工作手册式新形态教材等数字培训资源，加强培训资源共建共享，满足交互式、虚拟仿真培训要求，支持自练自测、随学随练，采用线上线下相结合的教学方法，促进培训过程与生产过程对接。同时，建立灵活的资金支持系统，提供灵活的参训方式，鼓励学习者尤其是就业失意人群参加培训，获得相关职业资格证书或职业技能等级证书。为培训机构、院校开发高质量的培训资源，打造高水平的教师队伍，为职业技能培训改革提供经费保障，研究制定激励政策，探索技能人才培训成本分担机制，鼓励培训机构、院校提高培训质量并从中获益，多措并举促进职业技能培训高质量发展，提升参训者就业创业能力，满足行业企业技能培训需求，提高企业满意度，为我国的新时代技能强国战略更好地服务。
来源：《成人教育》2023年第5期
*引用格式：肖毅.为每个人提供终身技能保障——英国职业技能培训改革新举措及启示[J].成人教育,2023,43(05):88-93.